§ 3.1.2. Процедуры подачи индивиду альных жалоб в международные органы по правам человека
В настоящее время системы обращения к международным органам по правам человека существуют как на универсальном, так и на региональном уровне, однако их роль для защиты права на охрану здоровья различна.
Как будет показано ниже, возможности подачи жалобы на нарушение собственно права на охрану здоровья крайне ограничены как на региональном, так и на универсальном уровне. Вследствие этого нами будет проанализирована прецедентная практика, в которой право на охрану здоровья затрагивалось косвенно.
Комитет по правам человека. В соответствии с факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах241 частные лица имеют возможность представить на рассмотрение Комитета по правам человека письменные сообщения. Несмотря на то, что такие сообщения могут касаться нарушения только тех прав, которые гарантированы Международным пактом о гражданских и политических правах242, именно данная процедура имеет особое значение для защиты экономических, социальных и культурных прав (в том числе права на охрану здоровья) на универсальном уровне. Речь идет о возможности апеллировать к ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах (запрет дискриминации) в связи с нарушением права на охрану здоровья и других экономических, социальных и культурных прав, так как в интерпретации Комитета по правам человека применение данной статьи не ограничено исключительно гражданскими и политическими правами.
Уже в одном из ранних дел, рассмотренных Комитетом, была установлена связь между здоровьем и правом на жизнь. В деле ЕНР v. Canada группа канадских граждан утверждала, что хранение радиоактивных отходов рядом с местом их жительства угрожало праву на жизнь настоящего и будущих поколений. Комитет пришел к заключению, что дело поднимало «серьезные вопросы в связи с обязательством государств-участников защищать право на жизнь», но признал жалобу недопустимой, так как заявителями не были исчерпаны все внутренние средства защиты243.
В 1987 году Комитет по правам человека, действующий в рамках Международного пакта о гражданских и политических правах, вынес заключение по трем голландским делам, затрагивающим вопросы социального обеспечения. В двух случаях Комитет установил факт нарушения статьи 26 Пакта, создав таким образом прецедент распространения действия оговорки о запрещении дискриминации на социально-экономические права244. В последствии данная статья затрагивалась при рассмотрении дела Hendrika S. Vos против Нидерландов, в котором перед Комитетом был поставлен вопрос о том, является ли отказ предоставить пособие по инвалидности нарушением статьи 26 Пакта245.
Представляется интересной позиция Комитета относительно применимости в данном случае статьи 26 Международного пакта о гражданских и политических правах: «Несмотря на то, что статья 26 требует запрещения дискриминации путем издания закона, она сама по себе не содержит никаких обязательств относительно предметов законодательного регулирования. Таким образом, данное положение не требует, к примеру, чтобы государство принимало законодательство о социальном обеспечении. Однако, если государство, осуществляя свою суверенную власть, принимает такое законодательство, оно должно соответствовать ст.
Дело Satcliff v. Jamaica было посвящено заключенному, который был избит в тюрьме до потери сознания и почти на сутки оставлен без медицинской помощи, несмотря на свою сломанную руку и другие полученные травмы. Комитет по правам человека признал, что в данном случае имело место нарушение статьи 7 Международного пакта о гражданских и политических правах.247 Такую же позицию Комитет занял и при рассмотрен™ дела Henry and Douglas v. Jamaica. Комитет постановил, что условия содержания заключенного под стражей, при том, что руководство тюрьмы знало о его неизлечимом заболевании (у заключенного, кроме того, были огнестрельные ранения, но ему не оказали необходимой врачебной помощи) нарушили статьи 7 и 10(1) Международного пакта о гражданских и политических правах.248
В своих комментариях Комитет по правам человека также указал следующее: •
Обязательства по защите права на жизнь требует принятия государствами- участниками «позитивных мер . [включая] меры по уменьшению младенческой смертности и повышению продолжительности жизни, особенно путем принятия мер по устранению недоедания и эпидемий» 249. •
Комитет неоднократно заявлял, что обязательство уважать достоинство лиц, лишенных свободы, требует соблюдения условий адекватного медицинского ухода, и невыполнение данного требования образует нарушение ст. 10 (1) Международного пакта о гражданских и политических правах. Жертвы таких нарушений имеют право на компенсацию и надлежащий медицинский уход в будущем250. •
Более того, участвующие в Пакте государства несут обязанность обеспечить то, чтобы у задержанных было достаточно времени для личной гигиены и физических упражнений251.
Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации252. Социально-экономические права, гарантированные в ст. 5 Конвенции, не накладывают позитивных обязательств на государства в смысле реализации данных прав, но обязывают государства ликвидировать дискриминацию в пользовании данными правами.
1 июля 2003 г. вступила в силу Конвенция по защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 г. В соответствии со ст. 77 Конвенции созданный в ее рамках Комитет будет уполномочен рассматривать индивидуальные жалобы, но лишь в том случае, если они касаются государства-участника, признавшего соответствующую правомочность Комитета. Положения, касающиеся процедуры получения и рассмотрения индивидуальных сообщений, не вступили в силу, поскольку не набрали необходимого числа ратификаций.
Комиссия по правам человека ООН255. Индивидуальные лица и организации имеют право направлять письменные сообщения256 в ООН в рамках так называемой «процедуры 1503»257, имеющей конфиденциальный характер рассмотрения жалоб258. Заседания Комиссии проводятся при открытых дверях, кроме случаев, когда обсуждаются ситуации, демонстрирующие, как предполагается, систематические грубые нарушения прав человека по процедуре 1235259. Особенностью процедуры 1503 является то, что она не имеет своей целью устранение нарушений по индивидуальным жалобам, а рассматривает ситуации, связанные с нарушением прав большого количества людей на протяжении продолжительного периода времени260. Комиссия по правам человека делает доклады ЭКОСОС, который прини- мает рекомендации по этому вопросу. Основным следствием данной процедуры является неблагоприятное мнение о государстве, где происходят такие нарушения прав человека, которое может сложиться у мирового сообщества, и прекращение или приостановление контактов с ним.
В связи с конфиденциальным характером процедуры 1503 не представляется возможным оценить ее значение для защиты права на охрану здоровья. Между тем, в результате рассмотрения дела по процедуре 1503 Комиссия по правам человека может принять решение о прекращении конфиденциальной дискуссии и перейти к открытой процедуре 1235262 и зачастую процедура 1503 используется именно как предварительная стадия процедуры 1235*263.
Преимуществами процедуры 1503, в отличие от процедуры в рамках Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, является то, что она применяется в отношении любого государства, всех прав и свобод человека. Допустимы сообщения от отдельного человека или группы людей, которые стали жертвами нарушения, а также от отдельного человека или группы людей, которые имеют непосредственные и достоверные сведения о таких нарушениях, тогда как в Комитет по правам человека может обращаться только предполагаемая жертва нарушения). Между тем, в рамках процедуры 1503 заявитель не уведомляется о принятых мерах.
В современных условиях процедура 1235 толкуется Комиссией по правам человека очень широко и мало напоминает процедуру, установленную резолюцией ЭКОСОС в 1967 году264. На практике она также используется для назначения специальных докладчиков, учреждения рабочих групп по отдельным странам.
На практике почти не было случаев направления сообщений в связи с массовыми нарушениями экономических, социальных и культурных прав и значение данной процедуры для защиты права на охрану здоровья имеет ограниченный характер. Между тем, имеются два прецедента обращения к процедуре 1235 в связи с экологическим здоровьем . Хотя Комиссия по правам человека так и не вынесла решения по этим жалобам, обращение к процедуре 1235 можно назвать успешным, так как это послужило поводом для подготовки специального доклада по вопросам соотношения здоровья, охраны окружающей среды и прав человека265.
Международная организация труда. В соответствии с Уставом МОТ существуют две схожие процедуры обращения к ней: представления и жалобы266. 1.
Представления (representations)267. Устав МОТ не предусматривает возможности подачи представлений от имени индивидов268 или организаций общей компетенции, однако такая возможность предоставлена профессиональным организациям предпринимателей или трудящихся в случае, если член Организации «не обеспечил должным образом соблюдения конвенции, участником которой он является» (ст. 24 Устава). Расследование по представлениям проводит Административный совет МОТ. 2.
Жалобы (complaints) на то, что государство-член не соблюдает конвенцию МОТ могут быть представлены другим государством-членом МОТ, ратифицировавшим данную конвенцию, а также делегатом Международной конференции труда и Административным советом МОТ. Расследование по жалобам может проводить сам Административный совет в порядке рассмотрения жалоб, либо им может быть создана специальная комиссия по расследованиям (ст. 26 Устава)269.
Обе процедуры завершаются принятием доклада и рекомендаций заинтересованному государству. Как уже отмечалось, многие международные стандарты в области труда, установленные в конвенциях МОТ, связаны с профессиональными аспектами права на охрану здоровья и многие представления по ст. 24 Устава МОТ были поданы в связи с нарушением этих конвенций, что позволяет сделать вывод о достаточно высокой эффеюивности данного механизм.
Совет Европы. В рамках Европейской социальной хартии270 функционирует новая процедура подачи коллективных жалоб на основе Дополнительного протокола 1995 г271. В соответствии с Протоколом признается право подачи коллективных жалоб следующими субъектами: международными организациями работодателей и трудящихся, другими международными неправительственными организациями, наделенными консультативным статусом при Совете Европы и национальными организациями работодателей и трудящихся, находящиеся под юрисдикцией Договаривающейся стороны, в отношении которой подана жалоба. Жалобы рассматриваются Европейским комитетом по социальным правам272.
Таким образом, возможна подача коллективной жалобы на нарушение ст. 11 Европейской социальной хартии (право на охрану здоровья), но прецедентов пока не было. Вместе с тем, из 14 жалоб, на сегодняшний день рассмотренных Комитетом по существу, в двух косвенно затрагивалось право на охрану здоровья. В своем заключении по делу ICJ v. Portugal Комитет выразил озабоченность тем, что «значительное число детей занято в таких сферах, работа в которых может иметь негативные последствия для здоровья детей, а также для их развития»273. Африканская система прав человека. Большой общественный резонанс получило дело SERAC and CESR v. Nigeria, в котором право на охрану здоровья рассматривалось в связи с угрозой экологически неблагоприятной деятельности в Нигерии274. В своем заключении Африканская комиссия по правам человека пришла к выводу о нарушении правительством Нигерии семи статей Африканской Хартии прав человека и народов, включая права на охрану здоровья и призвало правительство страны предпринять меры, гарантирующие восстановление нарушенных прав и недопущение нарушений указанных прав в будущем.275
Аналогичным образом, рассматривая жалобы против Заира, Комиссия пришла к заключению, что «неспособность Правительства обеспечить такие основные блага, как безопасная питьевая вода, является нарушением статьи 16 (право на здоро- вье)*276.
Межамериканская система прав человека. В рамках межамериканской системы прав человека, основанной на Американской конвенции по правам человека и Американской декларации прав и обязанностей человека, существует ограниченная возможность подачи жалоб на нарушения экономических, социальных и культурных прав277. Заключения Межамериканской комиссии по правам человека формально не носят юридически обязательного характера, в отличие от Межамериканского суда по правам человека, решения которого являются обязательными для го-
сударств, выразивших согласие на признание его юрисдикции .
В деле Yanomami v. Brazil Комиссия установила связь между качеством окру- жающей среды и правом на жизнь, рассмотрев петицию, поданную одним из индейских племен Бразилии. В петиции утверждалось, что правительство страны нарушило Американскую Декларацию, допустив строительство шоссе по территории проживания племени и разрешив разработку местных ресурсов. Это привело к распространению среди членов племени принесенных извне инфекционных заболеваний, и заявителям не оказывалась надлежащее лечение. Комиссия пришла к выводу, что имело место нарушение прав индейцев, а именно права на жизнь, права на жилище и передвижение и права на сохранение здоровья и благополучия278.
Дополнительный протокол к Американской конвенции по правам человека в области экономических, социальных и культурных прав 1988 г. (Сан- сальвадорский протокол)279 допускает возможность подачи жалоб только в отношении права на ассоциацию (создание профсоюзов) и права на образование (ст. 19). Вынесенные в рамках такой процедуры решения носят обязательный характер. Между тем, имеются примеры того, как право на охрану здоровья получает косвенную защиту в связи с рассмотрением жалоб на нарушения гражданских и политических прав, гарантированных Конвенцией.
Так, в своем решении о приемлемости жалобы Jorge Odir Miranda Cortez et al v. HI Salvador, Межамериканская комиссия по правам человека постановила, что несмотря на то, что она не компетентна решать, имеется ли нарушение ст. 10 Сан- сальвадорского протокола (право на здоровье), Комиссия примет во внима!гие положения, касающиеся права на здоровья, при рассмотрении по существу дела в соответствии со ст. 26 и 29 Американской конвенции прав человека280.
Дополнительный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах,, устанавливающий процедуру индивидуальных жалоб Всемирная конференция по правам человека 1993 г. призвала Комиссию по правам человека, в сотрудничестве с Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам «продолжить рассмотрение вопроса о факультативных протоколах к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах»281. В 1996 году Комитет закончил работу над факультативным протоколом к Пакту282, вводящим систему индивидуальных и коллективных жалоб на нарушение прав, гарантированных Пактом. В настоящее время данный вопрос рассматривается Комиссией по правам человека283.
Принципиальное содержание проекта протокола в целом аналогично Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах, однако есть ряд существенных отличий284. Прежде всего, протокол предусматривает возможность подачи как индивидуальных, так и коллективных жалоб, что отличает данную систему и от процедуры подачи жалоб в рамках Европейской социальной хартии, где это право предоставлено только коллективам. Кроме того, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам не будет ограничен в рассмотрении жалобы только на основе тех материалов, которые предоставят стороны. Протокол также предоставляет Комитету право посетить территорию, в отношении которой рассматривается жалоба (с согласия государства). Если Комитет придет к выводу, что имело место нарушение, он вправе рекомендовать государству предпринять конкретные меры для устранения нарушений и их предупреждения. Очевидно, что с учетом столь радикальных процедур, установленных в проекте протокола, если он и будет принят, то в значительно измененном виде, так как большинство государств все еще достаточно скептически настроены относительно возможности подачи индивидуальных жалоб на нарушение социально- экономических прав. Если государства-члены Совета Европы в целом исполняют решения Европейского Суда по правам человека, то практика работы Комитета по правам человека ООН свидетельствует о том, что государства подчинились его решениям всего лишь в 30% рассмотренных им дел285. Очевидно, что было бы неразумно полагать, что государства будут более серьезно относиться к своим обязательствам по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, нежели чем по Международному пакту о гражданских и политических правах.
В качестве возможного варианта решения и для преодоления недоверия со стороны государств к полномочиям предполагаемого квазисудебного механизма, предлагается разумно ограничить компетенцию Комитета по экономическим, социальным и культурным правам рассмотрением исключительно индивидуальных жалоб, касающихся грубых, очевидных нарушений прав, гарантированных Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах286. В качестве альтернативного варианта можно было бы предусмотреть ограничение юрисдикции Комитета избирательным рассмотрением жалоб, допустив возможность (при ратификации протокола) указания государствами тех прав, в отношении которых они согласны на подачу жалоб.
Помимо этого, существуют опасения и чисто практического плана, основанные на опыте работы иных аналогичных структур. Если рассмотрение индивидуальных или коллективных жалоб на нарушения Пакта, как это предлагается в проекте протокола, будет поручено действующему Комитету по экономическим, социальным и культурным правам, состоящим из ограниченного числа экспертов, то он просто будет не в состоянии справиться с потоком жалоб.
Отсутствие международных механизмов подачи жалоб часто используется в качестве аргумента в доказательство неюридического характера права на охрану здоровья. Между тем, как будет показано гаже, прецеденты Европейского суда по правам человека и других органов свидетельствуют о возможности апеллирования к данному праву. Необходимо дальнейшее усиление международного мониторинга экономических, социальных и культурных прав, прежде всего через развитие системы подачи индивидуальных и коллективных жалоб в связи с нарушением данного права. Формирование практики рассмотрения права на охрану здоровья в рамках международных институционализированных процедур способствовало бы дальнейшему уяснению содержания данного права и утверждению его значимости.