1.2. Понятие механизма имплементации норм международного права
Начало научной разработки оптимальной модели механизма имплементации норм международного права на международном и национальном уровне вызвано, по меньшей мере, двумя фактами. Во-первых, пониманием, что имплементация норм международного права отнюдь не сводится к правотворческой деятельности государства в лице его органов по восприятию норм международного права внутренним законодательством, но предполагает также проведение комплекса мер правоприменительного характера, обеспечивающих фактическую реализацию предписаний международно-правовых норм. Во-вторых, имплементация норм международного права не ограничивается лишь внутригосударственной правотворческой либо правоприменительной деятельностью. С ростом роли и значения международных межправительственных организаций государства все чаще прибегают к использованию их в качестве органов имплементации многосторонних международных договоров.
Под механизмом имплементации норм международного права принято понимать определенную совокупность нормативных и институционных (организационно-правовых) средств, используемых субъектами международного права на международном к национальном уровнях, с целью реализации норм31. Основу данной позиции заложил А.С. Гавердовский, по мнению которого, юридическая категория «механизм» означает в данном случае тесную органическую взаимосвязь правовых (международно- правовых) и институционных средств, применяемых в процессе имплементации норм международного права.
По мнению А.С. Гавердовского все средства осуществления международно-правовых норм следует рассматривать как систему имплементации норм международного права, которая включает в себя в качестве структурных элементов две подсистемы имплементации, каждая из которых состоит из определенного, собственного набора организационно- правовых средств имплементации: 1)
международная подсистема состоит из совокупности международно-правовых средств (международный правовой механизм) и межгосударственных органов (международный институционный механизм), в целом образующих международный организационно-правовой механизм имплементации; 2) национальная (внутригосударственная) подсистема имплементации включает в себя соответствующие органы государственной власти и управления, управомоченные на реализацию обязательств, вытекающих из норм международного права (внутригосударственный институционный механизм), а также комплекс национальных правовых средств, обеспечивающих имплементацию норм международного права (внутригосударственный правовой механизм), которые, в целом, образуют внутригосударственный организационно-правовой механизм
Несмотря на то, что международное и внутригосударственное право принадлежат к различным правопорядкам, система имплементации международного права представляется как единство образующих его элементов, а не как два самостоятельных механизма имплементации. И дело здесь не только в том, что создание норм международного права и их осуществление опосредуются государственной волей (подавляющее большинство международных соглашений реализуются через внутригосударственный организационно-правовой механизм), сколько в том, что механизмы имплементации (международный и внутригосударственный) выполняют одну и ту же служебную роль - служат реализации норм международного права.
Внутригосударственный механизм имплементации норм международного права представляет собой совокупность определенных правовых средств и мер, применяемых государством, а также деятельность различных национальных органов по выполнению международных договоров.
Внутригосударственная имплементационная деятельность государства осуществляется в следующих направлениях, во-первых, государствами издаются нормативные правовые акты, регулирующие порядок вступления международных договоров в силу, их ратификация и утверждение.
Международный механизм имплементации - явление достаточно новое. Его появление и развитие вызвано стремлением государств к расширению и углублению международного сотрудничества во всех сферах общественной жизни. Поэтому механизму имплементации международного права в теории отводится вспомогательная роль - содействия в организации и осуществлении международного сотрудничества. Этот факт объясняется тем, что происхождение и характер деятельности международного механизма имплементации определяются суверенной волей государств - основных участников международного общения, выраженной в соответствующем международном соглашении. Это означает, что новые структурные элементы данного механизма могут возникнуть лишь в результате проявления воли заинтересованных государств. Отсюда справедливо заключить, что в отличие от внутригосударственного механизма имплементации, международный механизм занимает подчиненное государственным волям положение, играет вспомогательную роль. Однако признавая приоритет внутригосударственного механизма имплементации перед международным механизмом (государства, по общему правилу, свободны в выборе средств и методов имплементации норм международного права), следует учитывать, что во многих случаях (например, при необходимости конкретизации и детализации международно-правовых норм и т.д.) процесс имплементации норм международного права начинается с приведения в действие международного организационно-правового механизма имплементации, дающего соответствующий импульс для начала функционирования национального механизма имплементации.
Международный механизм имплементации норм международного права образует определенная совокупность организационно-правовых средств. Ученые называют различный набор таких средств. Чаще всего к их числу относят: правообеспсчительное нормотворчество, правоприменение, толкование, контроль. Также в их числе называют: гарантии, специальные международные органы (постоянные и временные исполнительные и совещательные органы и комитеты, экспертные оценки), судебная и арбитражная процедура и другие33.
Истории международного права известны такие средства, как клятва, присяга, заклад, занятие территории, залог части территории или определенных ценностей, финансовое обеспечение и поручительство34.
Как уже было сказано, международный механизм имплементации включает в себя международный правовой и международный институционный механизмы имплементации.
Международный правовой (конвенционный) механизм имплементации норм международного права образуют следующие основные правовые средства имплементации: межгосударственные и межправительственные соглашения, используемые в рамках прямых межгосударственных связей, нормотворчество международных организаций.
В качестве международных правовых средств имплементации норм международного права, используемых в рамках прямых межгосударственных связей, могут выступать межгосударственные и межправительственные соглашения, обусловленные вышестоящими по иерархии международными соглашениями. Наименования международных соглашений имплсментационного свойства чрезвычайно разнообразны: соглашения, протоколы, рабочие соглашения и протоколы, согласованные планы сотрудничества и т.д. При этом различия в наименованиях подобного рода актов особого практического значения не имеют. Все они по своей юридической природе являются международно-правовыми актами имплементационного характера, принимаемыми во исполнение и развитие
норм международного права .
В современном мире все большее значение, в качестве средства достижения различных целей межгосударственного сотрудничества, приобретают международные организации.
права . Достигнуть учредительных целей, стоящих перед международной организацией, можно лишь при условии эффективного функционирования постоянно действующих органов, наделенных компетенцией нормотворчества. Нормотворчество международных организаций для процесса имплементации норм международного права имеет некоторые преимущества перед традиционным способом правотворчества в рамках непосредственных межгосударственных связей. Эти преимущества, главным образом, проявляются в следующем, во-первых, в вовлечении в процесс создания и имплементации международного акта всех или почти всех участников международной организации. Во-вторых, правотворчество международной организации почти всегда ориентировано на поиск путей по имплементации положений собственного учредительного акта. Это, по мнению В. Моравецкого, позволяет успешнее выявить общие потребности и соответствие интересов членов организации, правильно оценить, насколько проблемы созрели для их решения, а в связи с этим осуществить в подходящее время правильный выбор содержания и пределов действия конвенции, для заключения которой должна быть начата подготовительная работа35.
Для этого международная организация обладает необходимым организационным механизмом в лице постоянных и вспомогательных органов. Органы международных организаций, которые обладают правом на издание, конкретизирующих учредительные договоры правовых актов, занимают высшую ступень в политической системе любой международной организации.
Деятельность международной организации по изданию актов, которые направлены на развитие, толкование, конкретизацию существующих норм и принципов международного права в доктрине принято называть правообеспечительным нормотворчеством. Предоставление международной организации полномочий по осуществлению правотворческой деятельности способствует урегулированию оперативной деятельности по реализации целей этой организации.
Факты самостоятельного правотворчества международных организаций вызвали дискуссии ученых об усиливающейся обособленности международных организаций, об их способности принимать решения без согласия государств, что может трактоваться как проявление тенденции к укреплению наднациональности международных образований. На наш взгляд, такой подход ошибочен. Так как акты, принимаемые в рамках международных организаций, имеют своим основным назначением координацию деятельности государств. Ни один принятый международной организацией проект договора (конвенции и т.п.) не создает для государств обязательств до тех пор, пока государства-члены не примут этого проекта.
На этот же аспект обращает внимание А.С. Гавердовский, отмечая, что правотворческая деятельность международной организации всегда обусловлена волевыми проявлениями государств-участников этих организаций, как в части формирования правовых предписаний, так и в части придания им юридической силы36.
Деятельность международных организаций не ограничивается лишь нормотворчеством имплементационного характера. Она характеризуется также обширной правоприменительной практикой. То есть в современной жизни многие нормы международного права реализуются не только самими их создателями, но также в рамках создаваемого государствами международного институционного механизма. По мнению А.С. Гавердовского, непосредственная имплементационная деятельность международных организаций, в отличие от правотворческой, является по своему существу организационно-исполнительной. Это означает, что с одной стороны она представляет собой совокупность организационных действий координационного и информационного характера, направленных на оказание содействия государствам в выполнении принятых на себя международных обязательств, с другой, - непосредственную оперативно-исполнительную деятельность по имплементации собственных решений37. Это мнение разделяется многими учеными.
Таким образом, особое место в ряду средств имплементации международно-правовых норм доктрина международного права отводит деятельности международных организаций, которая не ограничивается лишь нормотворчеством имплементационного характера, но характеризуется также правоприменительной практикой.
В доктрине международного права существуют различные суждения относительно имплементационной деятельности международных организаций, от концепции наднациональности международных образований, до отвержения всяческих попыток посягательства на государственный суверенитет. Однако общепризнанно, что деятельность международных организаций следует рассматривать как эффективный инструмент содействия имплементации норм международного права.
Сущность механизма имплементации норм международного права проявляется, главным образом, в содержании деятельности входящих в него структурных элементов. В максимально обобщенном виде эта деятельность может быть охарактеризована как: а) правотворческая; б) правоприменительная38; в) контрольная.